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拖延偿还养老保险历史债务所带来的社会后果

来源:云南自考网 发表时间:2018-05-24   【 【云南自考网:云南自考考试门户网】


养老金对于离退休人员所具有的赡养性质,决定了养老金不能按时足额发放,将直接损害离退休人员的生存权利。事实上,统账结合的养老保险制度实施6年来的实践表明,巨额的历史债务如果找不到合理的化解途径,将会带来一系列社会问题。
1.影响政府的信誉和形象
我国的养老保险制度自20世纪50年代初建立到80年代经济体制改革的40多年实施过程中,虽然也不可避免地受到过政治运动的冲击,但基本上做到了政令畅通,国家有关养老保险的法规能够得到有效的贯彻执行,不执行或违背法律规定的情况很少发生。无论是政府官员还是普通职工,从来没有人去想,是否有一天突然会发生养老金发不出来的问题,人们在养老问题上,对于政府的信任和依赖是非常坚定的。所以,传统养老保险制度尽管有许多缺陷,但它是一项信誉度极高的制度,它解除了职工在养老问题上的后顾之忧,使职工不必为自己在老年以后的生计发愁,从而全身心地投入到国家的建设事业中去,这正是社会保障作为社会稳定机制的内在功能得到有效发挥的显著标志。我国社会转型必须对传统养老保险制度进行改革,但是,对它在40多年的实施期间为退休职工和在职职工提供的可靠的养老保障和保障预期,以及由制度信誉带来的对于政府的信任和社会稳定是必须肯定的。在社会保障制度转制时出现的养老保险金支付上的资金问题,是任何一个转制国家都会遇到的问题,例如智利。在我国,由于政府没有及时公开承诺承担历史债务的责任,加上一些舆论的不良导向和部分理论工作者对养老保险财务问题的渲染,导致中国养老保险制度改革面临国民信心危机,并影响到整个社会保障制度改革。这种状况不迅速改变,将对政府的形象和信誉带来负面影响。
2.关系到诚实信用这一市场运行的基本规则能否得到贯彻
在一定意义上可以说诚实信用是与人类的生存和发展相伴随的。在早期的人类社会,“义务必须完成”这一初步简单的规则成为社会保留对其生存至关重要的凝聚力。这一人类社会的事实以及对法律起源的推测,已经使人们接受了这样的观点:在一切社会里,都可能存在过关于“允诺”的最初的或基本的规则。人们如果从一般的意义而非法律形式的意义去理解诚实信用,就能够懂得诚实信用概念起源的目的了。原始社会的人们之所以接受“约定必须遵守”的规则,仅仅是为了保证其社会的继续存在。[1]诚实信用是人类在长期的社会生活中形成的与具体社会条件相适应的道德规范,藉以调整人们的社会行为和内心世界,保证社会的有序存在和发展。人类社会漫长的发展历史证明,遵守了诚实信用的准则并非表明人生的完美,而违反了诚实信用则意味着社会秩序的破坏。由于经济关系对社会的存在和发展的极端重要意义,诚实信用对于维持经济关系有序存在的基本作用,凡是存在一定程度的社会生产和商品交换的社会,都把经济交往中诚实信用的道德要求加以法律化,即以国家强制力为后盾来确保诚实信用的道德要求在经济交往中的实现。1896年德国制定的民法典第242条规定:“债务人应依诚实和信用,并参照交易上的习惯,履行给付。”20世纪以后,随着商品经济关系迅速扩展,诚实信用的道德要求覆盖了整个民法领域。1907年瑞士民法典第2条规定:“任何人都必须诚实信用地行使其权利,并履行其义务。”[2]在法国和德国等大陆法系国家,通过法官的解释和司法活动,使原来的诚实信用条款迅速上升到基本原则的地位,用以解决实践中遇到的各种复杂疑难问题。例如在德国,“那些被民法典起草人置于困境而不顾的法院,一直不得不依赖它去解决第一次世界大战后随着经济崩溃、通货膨胀和货币贬值而发生的极其重要的经济和社会问题,以及第二次世界大战后由于丧失德国东部地区和改革币制而发生的问题。”[3]因为在1923年的通货膨胀和1948年的货币改革中,资产(1948年约160亿帝国马克)都分别在很大程度上丧失了。[4]这也使得当时德国实行的资本积累制的养老保险(1881年建立一直实施到1957年,之后改为现收现付制)的资金基本丧失。在这种情况下,法院正是依据诚实信用原则使政府承担了因通货膨胀和货币改革而丧失的养老保险基金的责任,由此保证了养老保险制度正常运行和社会稳定,也维护了政府在民众中的信誉。
我国数千年来深受儒家思想影响,使道德在社会生活中占有极为重要的地位。汉代以后,道德成为治理国家和管理社会的主要手段,成为国家、社会和个人生活中评判一切是非的准则,其中诚实信用的道德要求更是源远流长,深深扎根于人们的意识之中。但是由于我国长期缺乏对诚实信用不可或缺的商品经济和将诚实信用作为基本原则加以确认的法律规则,使得人们仅有道德意识意义上的诚实信用,而没有法律化的诚实信用观念。[5]法律意义上的诚实信用观念的缺乏,使得我国在社会大变革时期,作为道德领域重要内容的诚实信用遇到前所未有的挑战。在这种情况下,政府果断承担偿还养老保险历史债务的责任,以保证能够按时足额发放退休人员的养老金,不仅关系到退休人员的生活保障问题,而且关系到政府和制度的信誉问题。正如一位学者所说的,如果政府和法定制度可以不遵守起码的市场经济规则和伦理——诚实信用,那么就无法指望企业、职工和其他社会组织遵守规则、按章缴纳社会保险费了。[6]
3.导致城镇贫困人口的产生和社会风险的形成
近几年,由于各种原因(其中退休金待遇标准低和一部分退休人员不能足额领到退休金是原因之一),城镇居民贫富差距在逐步扩大,贫富悬殊问题日益突出,并由此酿成社会不安定因素。社会保障作为国民收入二次分配,本身具有缩小贫富差距的功能。但是,我国社会保障制度在改革过程中由于过于强调效率而忽视了公平,反而在一定程度上扩大了收入差距。据国家统计局1995年的调查,城镇居民得到的社会保障待遇有逆向转移的倾向,富裕户比贫困户多得87%,其中养老保险待遇高低相差4.2倍。[7]如何通过社会保障制度缩小一次分配形成的收入差距,是社会保障制度在不断改革中应当认真对待的问题。
(1)养老金不能按时足额发放,导致贫困人口形成
在我国城镇贫困人口中,相当一部分是离退休人员。贫困的主要原因是离退休金不能按时足额领取,有的甚至被停发或长期拖欠。停发或拖欠的一个原因是当地养老保险基金有资金缺口。1997年停发、减发退休金的离退休人员有190万。[8]据劳动和社会保障部、国家统计局联合统计公报,1997年年底,全国共拖欠养老金30亿元。[9]到1998年5月底,拖欠养老金总额 达87亿余元,涉及356万人。在一些特别困难的地区(如东北),有些企业离退休人员被拖欠养老金十几个月。[10]在天津,不能按时足额领取退休金的老人占22.1%,拖欠3个月以内的占87.2%,拖欠4个月到一年的占8.5%,拖欠一年以上的占4.3%。[11]这些养老金被拖欠或标准偏低、生活水平不断下降的退休人员,虽然能够认识到他们目前的境遇是中国经济体制改革不可避免的“阵痛”并对贫困有一定程度的忍耐。但是,由于生活、心理压力加大,他们的忍耐和不满进而变为不利于社会安定的群体意识和群体行为。据统计,到1994年8月,国有大中型企业职工自发成立的各种协会、委员会27个,其中多数要求解决拖欠工资及离退休金问题。1994年上半年发生集会、游行、上访、请愿、罢工56091次,参加人数达37.3万人。[12]再如,从1999年开始,在贵阳发生了一起由56人代表万余名企业退休人员的集团诉讼案,经基层法院、中级法院和云南省高级法院三级审理,两次判决,历时4年但至今尚未结案,引起国内、香港和部分境外媒体的极大关注。这万余名平均年龄在65岁以上的退休老人是城市贫困人口极具代表性的部分,他们的经济贫困和权利弱化,反映出我们党和国家所确立的社会公正的目标在一定程度上被扭曲,他们的不满和集体诉讼行为,对社会稳定造成一定影响。[13]
(2)基本养老保险是退休人员的唯一依赖,因不能获得而导致贫困
在建立了健全完善的养老保险制度的国家,养老保障由三个层次组成:第一层次是国家实施的强制养老保险,政府是直接的责任主体,它不仅能够解除人们的养老之忧,而且养老金随职工工资同步调整,保障老年人能够分享到经济社会发展的成果,所以它既能体现国家责任又能体现社会公平;第二层次是企业为职工举办的补充养老保险,其资金可以由雇主承担,也可以由雇主与雇员分担,它取决于企业发展和劳动力市场竞争状况,政府只是鼓励并不实际干预,企业是这一层次的责任主体;第三层次是职工个人为自己预备养老保障,职工通过储蓄或者参加商业人寿保险,为自己养老作准备,因此属于个人自我负责层次。我国在1991年6月下发的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》中,也确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。但是,在实践中,企业补充养老保险发展远远滞后。劳动和社会保障部社会保险研究所统计表明,到1998年底,实行企业补充养老保险的职工不到全部职工的5%,积累资金仅64亿元。[14]据劳动保障部门统计,到2000年底,企业补充养老保险覆盖职工只有560万人。[15]与基本养老保险已经覆盖1.3亿职工和离退休人员,累计滚存近700亿元资金相比,可以说,在我国养老保险体系中,至今仍然是国家强制性基本保险在唱独角戏。[16]这种情况进一步说明,基本养老保险是我国社会化养老保险体系的基础,基本养老保险金是退休人员的“养命钱”,如果不能按时足额发放,离退休人员的生活将失去保障,并因此成为社会贫困人口。
4.关系到我国统账结合养老保险制度改革的成败和新制度的成长
在国际上,有三种养老保险模式,即现收现付制、完全积累制和部分积累制。国际社会保险实践表明,现收现付制难以应对人口老龄化的冲击,完全积累制必须承担通货膨胀、经济危机的风险,部分积累制则可以吸纳它们的优点而规避它们的风险。我国在1995年之所以确立社会统筹与个人帐户相结合的养老保险新模式,主要是考虑到我国过去人口的过快增长和计划生育的实施,而带来的比较严重的人口老龄化问题。据专家预测,到2030年,我国老年人口将占劳动人口的36.8%,[17]这就意味着,越来越少在在职职工要养活越来越多的老年人口。如果实行现收现付制,则人口老龄化使资金缺口越来越大;如果实行完全积累制,则我国政府要象智利政府那样,承担转制以前老人和中人的全部历史债务,这是政府财力所难以承受的;实行社会统筹和个人帐户相结合的模式,就能够在不将企业缴费率提得很高、因而基础养老金也不是很高的情况下,用个人帐户养老金加以补充,使退休人员的基本生活得到保障,保证我国平稳地、低风险地渡过老龄化高峰时期。由此可见,统账结合模式是要建立既能满足现在离退休人员养老金支付需求又能为在职职工建立完全积累形态的个人帐户基金的基本养老保险制度,而保证这一制度得以有效实施的关键在于,保证个人帐户积累的资金不被使用。
但实际情况是,由于传统退休养老制度下没有任何养老基金积累的离退休人员正在消耗着目前企业和职工缴纳的养老保险费,在社会统筹帐户的收入不足以支付离退休人员的养老金时,人们不希望看到的情景出现了:一些地方不得不动用职工个人帐户积累的资金发放养老金,使得个人帐户因被用来弥补社会统筹资金的不足在空账运转。1998年,全国基本养老保险基金收入1459亿元,比上年增长9.1%;支出1511.6亿元,比上年增长20.8%,首次出现当年基本养老保险收支赤字。1999年,全国已有25个省、区、市出现收不抵支,个人帐户空账已近上千亿元。[18]有专家预计,如果继续使用个人帐户积累的资金,过去累计实际积累的资金将在2008年左右用完,此时个人帐户将无任何积累,累计空账将达到5000亿元左右。[19]1998年,国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,对于扩大基金的共济性,解决部分地区养老金发放困难起到了一定的作用。但是,在省级统筹和属地管理的制度下,利用地区和行业过去滚存结余的有限基金填补养老金发放的资金缺口不可能长久,从长远看,如果政府不承担历史债务的偿还责任,社会统筹基金仍需向个人帐户基金大量透支,最终使统账结合的制度设计蜕变为现收现付制,导致试图以统账结合的制度模式应对人口老龄化的改革初衷落空。
由于个人帐户上的本金和利息属于受保险人个人所有,所以,如果个人帐户长期空账运行,则会形成养老保险制度未来的硬负债。到2002年,个人帐户的累积资金已达2600多亿元,以后,随着工资的增长,个人帐户上本息构成的资产数额将会迅速增加,如不尽快填实个人帐户,统账结合制度未来在个人帐户上的欠债又是一笔巨资。由于受保险人对于个人帐户资产具有所有权,退休金的支付具有刚性,个人帐户的空账运行将会使统账结合制度将受到严峻挑战。几年来的实践表明,统账结合制度本身不能解决养老保险资金缺口问题,用个人帐户填补资金缺口将会使缺口越来越大,甚至不可收拾。要使我国统账结合养老保险制度改革取得成功并顺利运行,关键在于政府要果断表示用财政资金偿还历史债务,并将表示付诸实施。



[1] 郑强:《合同法诚实信用原则研究》,法律出版社2000年版,第39-40页。
[2] 同上,第109-112页。
[3] [德]茨威格特等:《略论德国民法典及其世界影响》,《法学译丛》1983年第3期。
[4] 和春雷等:《当代德国社会保障制度》,法律出版社2001年版,第119页。
[5] 郑强:《合同法诚实信用原则研究》,法律出版社2000年版,第121页。
[6] 郑功成:《中国社会保障制度变迁与评估》中国人民大学出版社2002年版,第197页。
[7] 同上,第18-19页。
[8] 唐钧:《中国的城市贫困问题与社会救助制度》,载曾湘泉、 郑功成主编:《收入分配与社会保障》,中国劳动社会保障出版社2002年版,第469页。
[9] 《中国劳动保障报》1999年6月17日。
[10] 宋晓梧:《中国社会保障制度改革》,清华大学出版社2001年版,第42页。
[11] 陶立群:《老龄政策与老年脆弱群体》,载阎青春主编:《社会福利与弱势群体》,中国社会科学出版社2002年版,第154页。
[12] 李培林主编:《中国新时期阶级阶层报告》,辽宁人民出版社1995年版,第424页。
[13] 易全:《转型期养老保险制度设计及其执行中的问题必须引起足够警示》,载阎青春主编:《社会福利与弱势群体》,中国社会科学出版社2002年版,第127页。
[14] 劳动和社会保障部社会保险研究所:《中国社会保障体系研究报告》(2000),转引自宋晓梧主笔:《中国社会保障体制改革与发展报告》,中国人民大学出版社2001年版,第29页。
[15] 郑功成:《中国社会保障制度变迁与评估》,中国人民大学出版社2002年版,第97页。
[16] 宋晓梧主笔:《中国社会保障体制改革与发展报告》,中国人民大学出版社2001年版,第29页。
[17] 张文范:《中国人口老龄化与战略性选择》,《人口与经济》,1998年第1期。
[18] 宋晓梧主笔:《中国社会保障体制改革与发展报告》,中国人民大学出版社2001年版,第15页。
[19] 中国社会科学院 、 阿登纳基金会:《中国城市社会保障的改革》,阿登纳基金会系列丛书第11辑(2000年),第135页。

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